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社会转型期的中国农村土地冲突分析

发布时间:2009-06-29  来源:中国社会学网  字体大小[ ]
作者:梅东海
摘要:本文从宏观和微观两个角度探讨了农村土地冲突现状、类型和发展趋势。当前农村土地冲突是农村群体性事件焦点,数量庞大;依据冲突主体不同,农村土地冲突可大致分为农户一农户或村一村、农户一村民小组、农民一基层组织及干部、农民一较高层政府及其土地主管部门、农民一资本持有者等五类,每类在方式、博弈过程、规模程度、争夺目标、利益诉求和政治特征上均有所差异;未来农村土地冲突将继续呈上升趋势,中西部地区将会更加明显。

关键词:社会冲突;土地冲突;农民维权

塞缪尔·亨廷顿教授在研究世界各国政治秩序时曾指出,高度传统和高度现代化的社会都很安定,恰恰是处在现代化过程中的社会最易发生动乱,并提出命题“现代性产生稳定,而现代化却会引起不稳定”。当今中国正处于以乡村社会为主向以城市社会为主过渡、由传统农业向现代农业过渡的社会转型期,也即处在亨廷顿命题的 “现代化”中,社会冲突问题不容无视。而土地冲突是当前中国社会冲突首要组成部分。如果处理不当,在损害农民利益的同时,这些冲突也会侵蚀政府部门权威,对政治和社会稳定造成深远的负面影响,需要早作关注。本文正是在此背景下,对当前中国土地冲突进行分析和研究。



一、现阶段中国农村土地冲突现状



于建嵘教授从宏观上对当前的土地冲突问题曾进行过全面分析,研究成果显示2004年上半年央视焦点访谈栏目收到反映土地问题的有15312件,占三农问题68.7%,另调查的进京上访农民中涉及土地问题的占有效问卷73.2%。这些土地上访案件中由征地、占地引起的各占60.1%、39.9%。具体诱因又以非法强行征用土地、土地补偿款过低或被侵吞和强占或私分集体预留地三项最为主要,合占78.1%。控告方以村民联名信为主,占75.1%;被告方以县、乡、村三级基层管理部门及其官员为主,合占75.2%。另外,土地冲突存在区域差异,最集中的是沿海发达地区,以山东、江苏、浙江、广东最为突出,主要由非法或强制征地引起,农民主要控告市县政府征地和基层官员侵吞补偿金;中部地区如安徽、河南、黑龙江等地冲突也较多,主要是由于镇、村组织及其官员侵犯农民土地承包权。

2004年以来,媒体报道的土地冲突在数量、规模、程度上都有正向趋势,对社会和政治稳定冲击也愈来愈大,如2004年10月四川汉源事件、2005年4月浙江东阳事件、2006年7月辽宁凌源警民冲突、2006年9月海南乐东警民冲突、2007年1月广东佛山重大警民冲突、2007年7月郑州村民与开发商暴力冲突等,尤以2005年6月河北定州事件和2005年12月广东汕尾东洲警民暴力冲突为甚。但是,当前并没有任何权威机构对全国农村地区各种大小土地冲突进行过系统、全面的科学调查,农村土地冲突的具体数量尚难确定。

中国官方高层人士曾指出,“与2005年的87000起社会抗议事件相比,2006年的社会抗议事件减少了16.5%”,则2006年为73000起左右。上述人士同时坦承,2006年“50%以上的中国农村地区群体性抗议事件都是由于农民耕地遭到地方政府强行暴力征占造成的”。如果保守估计农村群体性事件占全部群体性事件的50%,那么2005年、2006年,农村群体性事件分别为43500、36500起,而酿成群体性事件的土地冲突至少21000件和18000件,平均每省每个月约为60件、50件,平均每县每个月发生一起较大规模的土地冲突。如果加上开发商、工厂企业、其他组织引起的土地冲突,以及农民与农民、村委会、基层政府及其官员等未酿成群体性事件、规模较小的土地纠纷和冲突,可以预想农村土地冲突数量会相当惊人。



二、农村土地冲突类型分析



本文依据冲突主体不同将当前土地冲突进行类型划分。之所以选取冲突主体为划分标准,一是有助于论述各类型冲突的原因、博弈过程等多样信息,利于全方位比较各类型冲突;另一方面是因为土地冲突根本而言是利益冲突,从利益主体也就是冲突主体这一视角划分冲突类型,也更易于抓住土地冲突的本质。另外,因为农民是农村土地天然的利益主体之一,也成为绝大部分土地冲突中的一方,考虑到农民以个体行动(农民个人或一户)和以集体行动(村民联名、村民小组、村委会组织下的大量村民、村群众团体等)进入冲突时会呈现不同特征,本文将农村土地冲突分为五类,下面结合案例从微观上对各类型土地冲突进行分析。

第一类:农户—农户或村—村。农户—农户(作为个体的农民)冲突主要是农户之间围绕土地承包权的纠纷,也有因宅基地或农地边界问题造成的纠纷。村—村(作为集体的农民)冲突多是两村民小组或村集体间争夺土地所有权,如人民公社时期把各村土地合在一块,公社解体后,上级部门把原属A村的地分给B村,导致两村到现在还存在土地冲突,也有因耕地被外村人破坏造成两村冲突。农户—农户冲突和村一村冲突两者本质相同,冲突原因和追求目标类似,因此归在一起分析。在这类冲突中,双方法律地位和社会地位一般较为平等,冲突程度则可大可小,既可能是邻里纠纷,也可以是村与村间的大规模械斗。当前,这类冲突有因土地升值而引发村民争夺土地的,更多的是因为税费改革前后部分农民对土地承包权由放弃到重新索要而造成新老承包户之间的冲突。由于这类冲突一般不涉及政府部门自身利益,政府处理时一般较超然,但若处理不当或被认为有腐败行为,政府及官员很容易被牵扯进来,导致冲突性质发生变化。笔者在于建嵘教授搜集的信访材料中发现一起案例:因征地使土地升值,山东胶州某镇陈家庄两户村民争夺同一块土地,后来一方认为基层干部处理不公而开始上访,他第一次给镇党委、政府的上访信主要控诉另一村民侵占土地和基层干部不当处理;得不到回应后给市信访办、市委李书记的信中上诉主题完全换成了基层干部处事不公和徇私枉法,并连带控告镇政府部门。

第二类:农户一村民小组(土地的集体所有者)。在某些情况下,少数村民从集体土地中获益的权力得不到村民小组中大多数人认可,由此造成部分村民与村民小组冲突,如外嫁女、新增人口、外来户等。农村土地制度和农民传统观念往往成为双方维护各自利益的工具。如外嫁女嫁出后原村认为不再是本村人,收回其承包地,但如果该妇女在嫁入村未承包到土地则可以依据法律继续保有原承包地,冲突就在外嫁女和村民小组之间产生了。另如村里新增了人口(像嫁进的媳妇或新生儿),依照“三十年不变”的政策村民小组不会调地,而农民传统的公正观念却会认为自己是本村人应分得一份地,如果没有好的解决机制(如适当调整或有机动地等)双方就会产生冲突。一则案例记述了几家“外来户”因被原村民剥夺土地出让补偿金而集体游行维权的故事,生动体现了村民与村民小组之间围绕集体利益分配的冲突,揭示出农村基层政治中可能存在的“多数人暴政”。其中的村民维权方式(上街游行给对方施压)、技巧(积极引入外部资源和有限度主动妥协)和话语(权利诉求和公正观念)体现了农民的现代权利意识,值得进一步研究。

第三类:农民—基层组织及干部。这类冲突主要由于基层干部(主要是村委会干部,也有乡镇干部)利用权力在集体土地上谋求个人利益触发农民反抗,如发包土地中为己谋私、私自租售集体提留地、分配宅基地过程中“寻租”、尤其是村民认为征地补偿款被基层干部侵吞等,都可能导致村民与基层干部发生冲突。据有关调查数据显示,农民与镇村两级基层干部的冲突大概占土地冲突的48.8%。这类冲突反映了在集体利益的分配中,作为法律上的主要享有者的村民和作为利益分配执行者的基层干部之间的冲突和博弈。基层民主不健全的地区,村干部权力难以受到约束,由村民享有的集体利益容易被少数人剥夺,一旦触犯村民底线,冲突会将全体村民卷入,可能引发村庄的集体行动,如联名上访、示威游行等,往往成为分析中国本土农民集体行动的典型样本。一则案例记述了一个因村委会“暗箱”操作、私自侵吞集体利益而发生的村民集体维权活动,反映了即使在发达地区,村民自治在实践中往往也存在缺陷,“熟人社会”里村干部的权力如何监督依然是问题。

第四类:农民一较高层政府及其土地主管部门。这类冲突大多是作为集体的农民与省、市、县级政府及国土资源部门间的冲突,一般主要由征地而起,譬如征地补偿金过低或遭侵吞扣押、巧立名目征地、强行非法征地、失地人员安置不到位等。由于土地必须经过国家征收才能买卖,国家成为土地一级市场的唯一买主和二级市场的唯一卖主,买入卖出价格差异巨大,这也激励了省、市、县等地方政府部门及其官员积极、主动与资本持有者相结合谋求农村土地。农民本就视土地为生存依靠,两级市场的差价又可能让农民产生强烈的被欺骗感、不公正感和被剥夺感,再加上这类冲突涉及利益巨大,特别是随着地方政府公然对农民进行暴力镇压以及知识精英出于各种目的的介入,使冲突更具对抗性和持久性,由此发生的往往是大规模群体性事件。值得注意的是,这类以及第五类冲突中若全体村民利益都遭到损害,村委会有可能出面组织农民集体反抗,发生角色转换,由第三类中侵占农民土地利益的主体变为领导农民保护集体利益的主体。此类冲突中双方地位和资源动员能力完全不对等,但由于中央政府出于粮食安全考虑对耕地实行严厉保护,以及对政权稳定的重视使地方官员对大规模群体事件倍加防范,农民往往利用这种政策压力,通过各种方式诉求“中央国家”来反抗“地方国家”以维护自己权利。在这一类冲突中,大规模联名上访或者集体运动成为农民维权的主要方式,冲突程度往往较为剧烈。一则案例讲述了浙江龙泉村民通过申请国务院行政复议而取得与省政府土地官司的胜利,就是一个典型。

第五类:农民一资本持有者。这类冲突有两种:一种由征地引起,政府征完农民土地卖给开发商、企业等资本持有者,但政府安置工作未到位或拖欠扣押补偿金,农民不满所得,阻止动地施工,由此造成各种规模冲突。由于资本持有者投入资金大,延迟用地或施工将造成巨大损失,而且他们又无防止群体性事件、维护稳定的政治压力,冲突中容易诉诸暴力,造成不可控后果,2005年“定州事件”即是典型。另一类是由租地引起的,村民或村集体将土地出租给资本持有者,一般会签订合同,商定租金和年限,一般租用期较长。但在租用期间,由于各种因素使土地租金大幅高涨,引起村民对原定租金不满,要求上涨租金,而租地者要求按原合同办理,从而导致冲突。这种冲突中,由于村民和资本持有者存在重复博弈可能(该期合同完毕后可能有继续出租或租地的需求),双方大多会谈判协商,易妥协,冲突较和缓。一则案例中记述的就是一起租地纠纷,从中可以看到村民两罢村民组长,利用政治选举这种工具来维护自己群体利益。另如2007年影响甚大的北京“画家村小产权房案”中农民与画家间的利益纠纷,本质是画家租用农民宅基地盖房(农村宅基地不能买卖),由于签了合同且租期长,农民只能出租一次而不能享有后来租金上涨的收益,由此产生冲突以致对簿公堂。



三、中国农村土地冲突的发展趋势



农村税费改革前,政府于1993年始实行分税制改革。2000年前后,全国财政收入格局中中央财政占50%,省市级财政占30%,县乡级财政占20%,但县乡两级财政供养人员占全国财政供养人员的67%@。县乡政府的日常运转、上级任务和政绩追求,再加上官员作为“经济人”,自身福利、津贴和各种正规、非正规的消费支出,都需要财政负担。为筹措资金,除大幅借债外,县乡政府自分税制改革后最主要的手段之一就是借征收“农业税”搭车收费,直接掠夺农民。这种行为严重损害了农民利益,导致政府权威流失,进而危害社会和政治稳定。正是在这样的背景下,中央政府推行了农村税费改革。

税费改革切断了基层政府(县、乡,包括村)搭车收费的财路,财政收入大幅缩水,旧债要还、新债难借,尤其是在工商业税源不足的中西部农业县乡,财政开支更是捉襟见肘。如果公共财政未及时足额补贴地方,基层政府及其官员自然得想其他办法创收节支。但是,基层政府事权有增无减,政府日常运转、工作任务依然存在,官员福利、津贴和各项消费渐呈刚性,推行了近十年的以减轻乡镇一级政府开支为目标的乡镇机构改革并不成功,节支太难,而发展工商业增加财政收入短期不能奏效,出卖当地资源成为最便捷的创收办法。许多农业县乡最重要甚至是唯一的容易打主意的资源就是土地。侵犯农民土地承包权、改变耕地用途、私分私售土地、私自出售出租集体提留地等占地问题在农业地区早就存在,2004年大约占土地问题总数的33%左右,但是随着农业税费改革进一步深入和稳固,受影响最大的中西部基层政府和官员必将更进一步加大对农村土地的争夺。

税费改革后,农村另一附着于土地的利益主体——农民,也更重视土地。农民是具有经济理性的,税费改革后种地负担明显减轻,各项惠农政策带来良好政策预期,许多农民开始努力寻求更多土地耕种。农民对土地植根于心的朴素感情、新时期下的经济理性思考加上日益强化的土地权利意识使土地在农民心目中的地位进一步巩固,当政府及其官员侵占自己的土地时,他们更有可能起来反抗,采取各种手段维护自己的土地权益。

可见,税费制度改革后,基层政府及其官员会进一步加强争夺土地,占地谋利行为必将呈上升趋势;农民经济理性和土地权利意识又使其不会轻易放弃土地,针对政府的占地必将会采取各种维权行动。可以预见,在农业为主的地区,基层政府及其官员和农民双方围绕土地的争夺将会加剧,由占地问题引发的农村冲突将会越来越严重,至少在绝对数量上将会呈上升趋势。由于占地等问题有可能涉及多户农民,农民团结起来集体维权的成本较小、成功的可能性较大,从而诱发群体性事件的可能性也会加大。

另外,因事关粮食安全和农村稳定,中央政府严格要求保护耕地资源,2004年针对土地问题频发的现实,将国土资源管理部门实行直管,进一步加强了对土地资源的管理;以房地产开发商为代表的工商企业等资本势力也在加快对农村土地的侵夺,在农业地区这种资本入侵不像在发达地区和城市郊区那样普遍,但也会在局部发生,尤其是小企业、小工厂的建设。

综上可见,地方政府的权力、基层官员的利益、农民的理性思考、工商业资本势力的入侵和高高在上的国家权威,各种利益主体黏附在农村土地上,使农村的土地冲突问题和农民的维权行动进一步复杂化。而中西部农业地区的土地不像沿海发达地区的农村土地那样,在城市化过程中会大幅升值,强制性或非法征地问题不会如此普遍,而占地问题本身往往涉及利益较小,影响也相对较小,上级政府和媒体往往不予以足够重视,导致处理失当和不及时,容易埋下隐患。

西德尼·塔罗教授认为“当变化的政治机遇和限制使那些自身缺少资源的社会参与者受到刺激时,往往会触发斗争政治。一般来说,社会参与者会采取被普遍认可的手法进行斗争,并利用这些手法所留有的回旋余地进行创新,并拓展出新的斗争手法。在紧密的社会网络的支持下,斗争政治将造成与对手之间的持续互动,其结果就是社会运动 ”,也即“以潜在社会网络和使人产生共鸣的集体行动框架为基础,能发展出对强大对手保持持续挑战里的斗争政治事件”。塔罗认为斗争性集体行动不仅偏激甚至激烈,还是普通民众所拥有的对抗具有装备优势的对手或强大政府的主要甚至是唯一的资源,因此斗争性集体行动构成社会运动基础⑩。由此看来,如果目前农民集体维权活动不能得到根本上解决或者立法予以制度化,将有可能向规模化甚至社会运动方向发展。



四、基本结论



第一,当前由土地问题引发的冲突占农村群体性事件的主要部分,但目前全国农村土地冲突数量尚未有系统的统计。依据现有材料,估计2005年、2006年全国农村由土地引发的群体性事件在21000件、18000件以上,平均每县大约每月发生一起较大规模的土地冲突,这尚不包括未酿成群体性事件、规模较小的土地纠纷和冲突。农村土地冲突在数量和特征上存在区域差异,当前主要集中在东部发达地区,主要由非法或强制征地引起;而中西部地区土地冲突数量也不少,主要是占地问题。

第二,依据冲突主体不同,农村土地冲突可分为农户一农户或村一村冲突、农户一村民小组冲突、农民一基层组织及干部冲突、农民一较高层政府及其土地主管部门冲突、农民一资本持有者冲突等五类,各类的冲突方式、博弈过程、规模程度、争夺目标、利益诉求和政治特征均有所差异。通过分析五类冲突,可发现农村土地冲突实质是两种性质冲突:(1)附着于土地上的各利益主体之间的冲突,是农民、村委会、政府官员、各级政府及其管理部门和资本持有者等各主体围绕土地权益发生的冲突;(2)土地多种功能和用途之间的冲突。土地作为一种资源,存在功能多重性、用途多样性,可用于耕地、建筑用地、基础建设或公益性用地等,由于土地资源日益稀缺,使土地各功能和用途之间的冲突日益突出。现实中,土地两种性质冲突往往交错一起。预防、调节土地冲突需要科学规划土地区域功能,用法律规范、平衡各冲突主体利益,尤其要稳定保护农民土地权利。作为弱势群体的农民,借助中央政府对政治稳定、粮食安全的要求,会通过集体行动和持续上访借助“中央国家”来反抗“地方国家”,以求得在土地冲突中更好维护自身权利。

第三,未来短期内中国农村土地冲突将呈如下趋势:(1)税费改革后,中西部农业县乡的基层政府财政来源趋紧,财政压力加大,对土地资源争夺的意愿将上升,而农民由于税费改革和各种利农政策也将更加珍视土地,中西部农村地区的土地冲突将会更加剧烈;(2)随着全国各地城市化进程加速,因征地引起的冲突将有上升趋势,再加上地方政府与基层官员、农民、工商业资本势力和国家权威各种主体共同博弈,农村土地冲突问题将更加复杂化;(3)如果不能通过法治化等制度内渠道维权,农民维权活动继续在体制边缘徘徊,长期的非良性互动将会在未来某一时期导致农民维权向大规模集体行动甚至社会运动方向发展。中央政府及国土资源部门加强土地的监管,同时要赋予农民长期而稳定的土地权利,是保护土地资源、尤其是耕地资源的双保险。加快财税体制改革或加大对农业县乡的财政补贴,推进基层政府机构和事权改革,同时立法保护、规范农民的维权行动,畅通民意表达渠道将有利于减少农村社会各项冲突。

文章来源: 《东南学术》 2008年第06期 转载自《中国社会学网》[http://www.sociology.cass.cn]

全球公众传媒摘编:任薏宏

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